Gagasan Etika Konstitusi

Etika Konstitusi (Constitutional Ethics):

Suatu Usaha untuk Memahami Gagasan Jimly Asshiddiqie tentang

‘Rule Of Law And Rule Of Ethics’

& Constitutional Law And Constitutional Ethics’

Oleh :Rahman Yasin

(Tenaga Ahli di Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu)

Semula, apa yang dimaksudkan oleh Plato sebagai ‘nomoi’ dalam bukunya, belumlah identik dengan pengertian hukum atau apalagi dengan peraturan perundang-undangan yang dikenal di zaman sekarang. ‘Nomoi’ dalam pandangan Plato masih tercampur baur antara pengertian-pengertian tentang norma hukum, norma etika, dan norma agama seperti yang dipahami di zaman sekarang. Ketiga sistem norma ini baru di kemudian hari mengalami differensiasi struktural dan fungsional. Bahkan, bersamaan dengan semakin meluasnya pengaruh paham sekularisme dan kemudian paham positivisme, pengertian norma hukum itu menjadi semakin sempit kandungan maknanya, menjadi sekedar hukum positif yang dalam tradisi ‘civil law’ tercermin dalam rumusan peraturan perundang-undangan tertulis. Akibatnya, doktrin mengenai supremasi hukum juga hanya dikaitkan dengan norma hukum dalam pengertian yang sudah semakin sempit itu. Tatkala, sistem norma etika dan agama diperbincangkan, para ahli hukum dengan mudah menjelaskan bahwa etika dan agama tidak boleh bertentangan dengan hukum, karena hukum adalah di atas segala-galanya.

Seorang guru besar Fakultas Hukum satu perguruan tinggi dengan nada sangat heran bertanya mengapa putusan Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilihan Umum bersifat final dan mengikat? Bukankah semua keputusan, termasuk lembaga penegak kode etik, yang merugikan seseorang harus dapat digugat ke pengadilan (hukum) yang berpuncak di Mahkamah Agung? Masalahnya, ia membayangkan bahwa hukum itu lebih tinggi kedudukannya daripada etika. Keputusan etika tidak boleh bertentangan dengan hukum.  Tidak terbayangkan olehnya ada suatu pelanggaran etika yang tidak dapat digolongkan sebagai pelanggaran hukum, sehingga bagaimana mungkin keputusan etika harus dinilai oleh lembaga hukum? Sesuatu yang melanggar hukum tentu dengan mudah dapat dinilai melanggar etika juga. Tetapi sesuatu yang melanggar etika belum tentu melanggar hukum. Karena itu, pengadilan hukum tidak mungkin dapat menilai keputusan dari suatu ‘peradilan’ etika? Namun, bagi sarjana hukum yang berpikir sangat tekstual dan positivistik tentu sangat sulit membayangkan bahwa norma hukum itu tidak lebih tinggi kedudukannya daripada etika.

Tentu cara pandang para sarjana hukum positivist seperti ini merupakan gambaran umum. Bahkan, mungkin lebih dari 90% sarjana hukum di Indonesia dewasa ini beranggapan bahwa hukum itu memang lebih tinggi kedudukannya daripada etika. Tetapi, para ahli agama atau para ulama dan rohaniawan, tentu memiliki pandangan lain. Hukumlah yang justru tidak boleh bertentangan dengan etika dan apalagi dengan agama. Norma agama lah yang paling tinggi, baru diikuti oleh norma etika, sedangkan norma hukum mempunyai posisi yang lebih rendah dan tidak boleh bertentangan dengan norma etika dan apalagi norma agama. Sangat boleh jadi, lebih dari 90 persen ulama, rohaniawan, dan pendeta berpandangan bahwa memang agamalah yang paling tinggi kedudukannya di atas etika dan hukum, terutama dalam pengertian peraturan perundangan-undangan negara.

Namun, dalam perkembangan di zaman sekarang, kedua cara pandang mengenai hubungan antara etika dan hukum seperti tersebut di atas, dapat dikatakan sudah tidak lagi tepat. Hubungan antara hukum dan etika di zaman sekarang sudah mengalami transformasi yang sangat berbeda dari zaman-zaman dahulu. Jika dulu sistem norma agama, norma etika, dan norma hukum cenderung terpisah dan dipisahkan, sekarang kebutuhan praktik di seluruh dunia menunjukkan gejala yang sebaliknya, ketiganya mulai saling bergantung dan membutuhkan hubungan komplementer yang bersifat sinergis antara satu dengan yang lain. Karena itu, Earl Warren, Ketua Mahkamah Agung Amerika Serikat (1953-1969) pernah berkata, “Law floats in a sea of ethics”, hukum mengapung di atas samudera etika. Hukum tidak dapat tegak, jika air samudera etika itu tidak mengalir. Jika kehidupan sosial tidak beretika, mana mungkin kita menegakkan hukum yang berkeadilan. Artinya, ada hubungan sinergi antara hukum dan etika itu. Etika lingkupnya lebih luas daripada hukum. Karena itu, sesuatu yang melanggar etika belum tentu melanggar hukum, meskipun sesuatu yang melanggar hukum dapat dikatakan juga melanggar etika.

Karena itu, kita tidak dapat lagi mengatakan bahwa hukum itu lebih tinggi daripada etika. Bahkan etika juga tidak perlu atau tidak dapat dikatakan lebih tinggi daripada hukum. Hubungan di antara keduanya di samping bersifat luas-sempit seperti tersebut, adalah juga bersifat luar-dalam, bukan atas-bawah secara vertikal. Agama adalah sumber etika, etika adalah hukum. Jika hukum adalah jasad, maka etika adalah rohnya yang berintikan nilai-nilai agama. Hukum tidak boleh terlepas dari rohnya, yaitu etika keadilan. Dengan demikian dalam konteks pengertian konstitusi, kita tidak boleh menafikan adanya norma hukum dan norma etika di dalamnya. Karena itu, dalam UUD terkandung pengertian tentang norma hukum konstitusi (constitutional law), dan sekaligus norma etika konstitusi (constitutional ethics). Pancasila di samping merupakan sumber hukum (source of law), juga merupakan sumber etika (source of ethics) dalam rangka kehidupan berbangsa dan bernegara. UUD 1945 di samping merupakan sumber hukum konstitusi (constitutional law), juga merupakan sumber etika konstitusi (constitutional ethics).

            Karena itu, studi konstitusi harus dikembangkan tidak hanya mempelajari soal-soal yang berkenaan dengan hukum, tetapi juga etika konstitusi yang berkaitan erat dengan pemahaman mengenai roh atau ‘the spirit of the constitution’. Hal ini sama dapat kita bandingkan dengan hubungan antara Pancasila dan UUD 1945. Keduanya tidak boleh dipisahkan. Pancasila adalah roh yang terkandung dalam teks UUD sebagai konstitusi tertulis. Yang harus ditegakkan dan dijalankan dalam kegiatan penyelenggaraan kekuasaan negara adalah konstitusi, bukan sekedar teks undang-undang dasar tanpa jiwa. Pancasila beserta seluruh rangkaian nilai-nilai yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945 beserta segenap ide-ide, prinsip-prinsip, dan nilai-nilai yang hidup dalam UUD 1945 adalah roh atau jiwa kebangsaan kita. Karena itu dalam memahami UUD 1945 sebagai jasadnya, roh atau jiwa itu tidak dapat diabaikan. Disitulah letak keadilan konstitusional dan etika konstitusional yang hendak kita wujudkan dalam kenyataan praktik berbangsa dan bernegara.

            Kewenangan dan tanggungjawab seperti itu, sama sekali tidak lahir dari teks konstitusi, melainkan dari praktik konstitusi (constitutional practice) yang harus ditampung oleh sistem konstitusi melalui tangan Hakim John Marshall (Ketua Mahkamah Agung yang langsung menangani perkara tersebut). Sekarang, setelah 2 abad putusan John Marshall itu, hampir semua negara di dunia dewasa ini, terlepas dari perbedaan sistem hukum dan sistem politiknya masing-masing, telah mengadopsikan sistem ‘judicial review’ konstitusionalitas undang-undang sebagai produk legislasi ini ke dalam sistem konstitusinya masing-masing.             Perkembangan baru ini, di dunia teori, beriringan dengan meluasnya pengaruh cara pandang ‘realist’ (realist perspetives) dalam studi hukum tata negara yang bermaksud mengurangi beban tanggungjawab konstitusional para penyelenggara negara non-judisial, dan sekaligus membuka ruang untuk menampung kebutuhan-kebutuhan baru yang ditemukan dalam praktik konstitusi (constitutional pratices) ke dalam sistem konstitusi. Hukum dan konstitusi harus dipahami dengan cara yang luas, tidak terpaku dan hanya bersandar pada kebiasaan untuk sekedar melakukan ‘grammatical reading’ terhadap teks-teks hukum dan konstitusi itu. Karena itu, muncul pula kebiasaan baru dalam merumuskan kalimat-kalimat undang-undang, misalnya, yang sebelumnya biasa digunakan kata ‘ought’ diubah dengan kata ‘shall’ untuk kandungan makna yang sama. Dalam rumusan kalimat undang-undang di Indonesia dewasa ini juga tidak lagi digunakan kata ‘harus’, ‘wajib’, tetapi cukup digunakan kata ‘akan’. Bahkan oleh karena bahasa Indonesia tidak mengenal ‘tenses’ (waktu), kata-kata ‘harus’, ‘wajib’, ‘akan’ itu sekarang cenderung ditiadakan sama sekali, karena maksud normatifnya sama, dan bahkan kandungan maknanya menjadi lebih luas.

            Sekarang, dengan adanya kebutuhan baru lagi, yaitu penting menampung juga pengertian tentang etika konstitusi, maka pengertian yang terkandung dalam teks-teks hukum dan konstitusi juga harus dipandang telah memuat sistem nilai yang mendasari pengertian-pengertian tentang norma hukum dan etika secara sekaligus. Sekarang, hukum tata negara masih cenderung hanya dilihat sebagai suatu sistem yang memberikan pembatasan-pembatasan struktural yang mengelola kekuasaan berhadapan dengan kekuasaan, kepentingan berhadapan dengan kepentingan, dan belum dihubungkan dengan kebaikan moral (moral goodness) orang atau antar orang-orang yang menduduki jabatan-jabatan dalam kekuasaan negara. Para ilmuwan sosial juga cenderung sangat mengutamakan empirisme dengan mengabaikan sama sekali peran moral dari analisis-analisis ilmiah yang mereka lakukan. Ilmu politik modern hanya peduli dengan kekuasaan, bukan dengan prinsip nilai (power, not principle).

            Pemahaman mengenai konstitusi sebagai seperangkat sistem aturan yang dapat ditegakkan secara eksternal, baik dari segi normatif maupun empiris, sama-sama mengandung kelemahan. Dengan perspektif empiris, pendekatan yang dilakukan tidak selalu menggambarkan kenyataan yang sebenarnya. Sebaliknya, pendekatan yang hanya normatif, tidak dapat menampung perkembangan kebutuhan yang nyata dalam praktik. Isu-isu konstitusionalisme bahkan tidak hanya berkenaan dengan persoalan kekuasaan, tetapi juga kepentingan-kepentingan, dan bahkan juga dengan kualitas-kualitas perilaku mengenai bagaimana kekuasaan itu diselenggarakan oleh orang per orang para aktor dalam sistem kekuasaan itu. Inilah wilayah etika konstitusi yang diharapkan dapat melengkapi hal-hal yang sudah dibahas dalam studi hukum konstitusi atau hukum tata negara.

            Jika konstitusi hanya dilihat sebagai seperangkat aturan hukum, maka menurut Keith E. Whittington^[1], dapat timbul setidaknya tiga kesulitan. Ketiganya dapat disederhanakan, meliputi: (i) the problem of fidelity, (ii) the problem of propriety; dan(iii) the problem of discretion. Pertama, soal keaslian ide dan nilai (fidelity) dalam tafsir konstitusi. Yang harus dipersoalkan, bukan hanya soal apa makna atau apa tasfir atas aturan konstitusi yang ada, tetapi bagaimana penafsiran itu dilakukan oleh setiap orang yang menafsirkan. Jika aturan hukum konstitusi dilihat sebagai permainan, teori konstitusi selama ini cenderung hanya mempersoalkan mengenai isi dari aturan yang berlaku dalam permainan, tanpa tidak mempersoalkan dengan sungguh-sunguh mengenai bagaimana permainan itu dimainkan. Kebanyakan teori kontemporer memang selalu menganggap penting aturan konstitusi (constitutional rules), dengan asumsi aturan itu akan ditaati. Akan tetapi, teori-teori yang ada kurang memperhatikan mengenai bagaimana dan sejauhmana ‘rules’ atau aturan itu ditafsirkan dalam praktik. Bagaimanapun ketaatan kepada aturan konstitusi tidak mungkin diasumsikan. Sebagaimana tercermin dalam perkembangan praktik di banyak negara, mulai dari Amerika Latin sampai ke negara-negara bekas Uni Soviet, memberlakukan begitu saja aturan hukum konstitusi tidaklah cukup untuk membangun dan mempertahankan budaya politik yang didedikasikan untuk prinsip-prinsip negara hukum dan prinsip-prinsip demokrasi konstitusional.

           

Etika Politik dan Etika Pemilu

Standar perilaku ideal dalam kehidupan politik nasional, sebagaimana praktik di pelbagai negara dewasa ini, tidak lagi hanya menyandarkan diri pada ukuran-ukuran kepastian, keadilan, dan kemanfaatan hukum berdasarkan prinsip-prinsip rule of law, tetapi lebih dari itu, pemilu dan praktik kegiatan politik di zaman sekarang diidealkan agar lebih berintegritas dengan landasan etika politik yang lebih substansial (rule of ethics). Hukum sangat penting, tetapi tidak lagi mencukupi untuk mengawal dan mengendalikan perilaku ideal masyarakat pasca modern. Demokrasi yang hanya mengandalkan kontrol hukum dan keadilan hukum hanya membuat demokrasi berjalan secara prosedural formalistik. Dengan mengedepankan pertimbangan etika untuk menyempurnakan logika hukum untuk keadilan substantif, kualitas demokrasi dapat ditingkatkan tidak sekedar sebagai demokrasi prosedural, tetapi demorkasi yang lebih bersifat substansial dan berintegritas.

Kunci untuk membangun demokrasi yang berintegritas ialah penyelenggaran pemilihan umum yang berintegritas, seperti yang dijadikan judul buku Kofi Anan, “Election with Integrity”, bukan sekedar pemilu yang bersifat formalistik dan prosedural formal. Untuk mengembangkan pemilihan umum yang berintegritas diperlukan kesadaran bersama dengan didukung oleh sistem aturan dan infra-struktur pendukung yang dapat memaksa penerapan prinsip pemilu berintegritas itu dalam praktik. Semua pihak harus sama-sama membangun integritas yang pada akhirnya akan melahirkan integritas bangsa berdasarkan Pancasila, UUD 1945, dan TAP MPR No. VI/MPR/2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa. Bahkan, para sarjana hukum, khususnya sarjana hukum tata negara harus menyadari bahwa Pancasila bukan hanya berfungsi sebagai sumber hukm, tetapi juga sumber etika. UUD 1945 bukan hanya berisi norma hukum konstitusi atau “constitutional law”, tetapi juga etika konstitusi atau “constitutional ethics”^[2] yang harus tercermin dalam pelbagai produk peraturan perundang-undangan sebagai baju hukum bangunan hukum dari substansi kebijakan publik (public policies) dalam praktik penyelenggaraan kekuasaan negara.

Dalam penyelenggaraan pemilu, ada 4 pihak yang terlibat, yaitu (i) penyelenggara pemilu, (ii) peserta pemilu, (iii) kandidat atau calon, dan (iv) para pemilih sebagai pemilik kedaulatan rakyat. Idealnya keempat pihak ini sama-sama harus berintegritas. Jika rakyat pemilih menghalalkan praktik suap atau jual beli suara, dengan mengambil uangnya, tetapi tidak memilih pemberinya, maka dampak buruknya adalah para kandidat atau peserta pemilu akan terus membiasakan diri dengan praktik suap dan jual beli suara itu. Praktik tidak terpuji itu bukan saja akan terjadi di antara kandidat atau peserta pemilu dengan pemilih, tetapi jika iklim sudah terbentuk kebiakan buruk menjadi sesuatu yang dianggap benar, maka dengan mudah praktik demikian akan menjalan pula ke aparat penyelenggara pemilu. Apalagi jika sistem suara terbanyak dipertahankan, maka aktor yang bekerja dan berjuang untuk menang dengan segala cara akan berjumlah sebanyak jumlah caleg dari semua partai peserta pemilu di seluruh Indonesia. Sudah pasti sistem kontrolnya akan menjadi sangat sulit.

Karena itu, integritas pemilu menuntut kesadaran semua pihak untuk tunduk kepada prinsip hukum dan etika secara sekaligus. Sudah tentu, untuk memulainya, kita harus mendahulukan integritas penyelenggara pemilu. Karena itulah, kita membangun sustem integritas penyelenggara pemilu dengan mendirikan Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) yang berfungsi sebagai lembaga peradilan etika yang pertama dalam sejarah modern. Harapan kita, hendaknya pemilu-pemilu Indonesia di masa mendatang akan berkembang semakin baik dari waktu ke waktu, bukan saja menurut ukuran ‘rule of electoral law’, tetapi juga menurut standar-standar ‘rule of electoral ethics’.

Penggagas Peradilan Etika Terbuka

Jika perilaku etik dikaitkan dengan para pemangku jabatan-jabatan publik dan profesional yang sangat mengandalkan kepercayaan publik (public trust), maka harus pula disadari bahwa pendekatan hukum seringkali terbukti kontra-produktif dalam menjaga kepercayaan publik itu. Cara bekerjanya sistem penegakan hukum yang ribet dan bertele-tele seringkali berdampak buruk kepada citra dan kepercayaan publik itu, manakala pendekatan hukum diterapkan terdahap mereka yang sedang menduduki jabatan publik. Karena, sebelum suatu tuduhan pelanggaran hukum dapat dibuktikan secara tuntas di pengadilan, citra institusi publik tempat yang bersangkutan bekejra sudah hancur lebih dulu di mata publik. Karena itu, pembinaan dan pengendalian perilaku ideal terhadap orang-orang yang duduk dalam jabatan-jabatan publik, dipandang lebih baik dilakukan melalui sistem etika atau setidak-tidak melalui sistem etika lebih dahulu, baru dengan menggunakan sistem hukum. Semangat yang demikian inilah, antara lain, yang melandasi dikeluarkannya Resolusi Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) pada bulan Desember 1996 tentang “Action Against Corruption” dengan lampiran naskah “International Code of Conduct for Public Officials”^[3]. Dalam Resolusi ini, PBB merekomendasikan agar semua negara anggota PBB membangun infra-struktur etika di lingkungan jabatan-jabatan publik (ethics infra-structure for public offices).

            Hal ini pula yang mendorong makin berkembangnya praktik pembangunan infra-struktur kode etika disertai pembentukan institusi-institusi penegak kode etik itu secara konkrit dimana-mana di seluruh dunia, dan di semua bidang dan sektor kehidupan profesional dan keorganisasian serta lingkungan jabatan-jabatan organisasi kenegaraan. Bahkan, selain di lingkungan lembaga-lembaga pemerintahan di tingkat federal, di lingkungan organisasi profesi, dan dunia usaha, 50 negara bagian Amerika Serikat, semuanya telah membentuk sistem kode etik bagi para pejabat, baik di lingkungan eksekutif, legislatif, maupun di lingkungan cabang yudikatif negara bagian masing-masing. Dari 50 negara bagian itu, di 42 negara di antaranya telah terbentuk “Ethics Commission” yang bekerja secara independen dan efektif dalam mengawal dan menegakkan kode etik bagi para pejabat publik masing-masing. Fenomena yang sama juga terjadi di negara-negara lain di Eropa, Australia, Kanada, dan Amerika Latin, dan bahkan di Afrika dan Asia, di semua negara berkembang ide untuk membangun infra-struktur etik ini di lingkungan jabatan-jabatan publik dan dunia profesi dan keorganisasian.

            Perkembangan-perkembangan baru inilah yang saya namakan sebagai tahap perkembangan etika fungsional (functional ethics), dimana sistem etika yang sejak awal abad ke-20 mulai dipositivisasikan atau dikodifikasikan dalam bentuk kode etik, sekarang mulai sungguh-sungguh dianggap penting untuk ditegakkan secara konkrit dengan dukungan infra struktur kelembagaan yang menegakkannya. Namun, cara kerja lembaga-lembaga penegak kode etik ini masih bersifat tertutup dengan kewenangan yang terbatas. Lembaga-lembaga penegak kode etik ini ada yang masih bersifat adhoc dan bekerja secara internal di lingkungan organisasi yang bersangkutan. Sebagian disebut sebagai ‘Committee’ atau komite yang berarti panitia, ada pula yang bersifat permanen disebut komisi atau ‘Commission’. Bahkan di Indonesia biasa pula disebut dengan istilah ‘Majelis Kehormatan’ atau ‘Dewan Kehormatan’. Ada majelis kehormatan yang bersifat adhoc, seperti Majelis Kehormatan Komisi Pemerantasan Korupsi, Majelis Kehormatan Hakim Mahkamah Agung, dan sebagainya, tetapi ada pula yang bersifat permanen, seperti Majelis Kehormatan PERADI, Majelis Kehormatan Kedokteran Indonesia, dan lain-lain. Dewan Kehormatan, juga ada yang bersifat adhoc, ada juga yang permanen. Sebagai contoh, Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) bersifat permanen untuk masa kerja 5 tahun. Dewan Kehormatan Komisi Pemilihan Umum (DK-KPU, 2010-2011) bersifat adhoc tetapi untuk masa kerja 1 tahun. Ada pula yang disebut sebagai badan, misalnya Badan Kehormatan Dewan Perwakilan Rakyat (BK-DPR) yang terlembagakan secara tetap atau permanen dalam struktur Dewan Perwakilan Rakyat.

            Semua lembaga-lembaga penegak kode etik tersebut masih bekerja secara konvensional dan belum dikonstruksikan sebagai lembaga peradilan sebagaimana dipahami di dunia hukum. Keadilan dan peradilan seakan-akan hanya terkait dengan dunia hukum, bukan etika, sehingga tidak terbayangkan bahwa sistem norma etika pun berfungsi dalam rangka menegakkan kemuliaan nilai-nilai keadilan. Di samping itu, pengaitan ide positivisasi dan fungsionalisasi etika dengan fungsi peradilan juga terkait dengan kesetaraan dan kemitraan antara kedua sistem norma hukum dan etika itu dalam membangun dan mengembangkan perilaku masyarakat yang berintegritas. Dalam sistem hukum dikenal adanya prinsip ‘rule of law’ yang terdiri atas perangkat ‘code of law’ (kitab undang-undang) dan ‘court of law’ (pengadilan hukum). Karena itu, dalam sistem etika juga perlu kita perkenalkan adanya pengertian tentang ‘rule of ethics’ yang terdiri atas perangkat ‘code of ethics’ (kode etik) dan ‘court of ethics’ (pengadilan etik).

Memperkuat Sistem Hukum dan Etika  

Yang memperkenalkan konsep ‘etika konstitusi’ (constitutional ethics), bukan hanya saya, tetapi Professor Keith E. Whittington^[4] dari Amerika Serikat juga. Bahkan secara khusus ia menulis artikel pendek dengan judul “On the Need of a Theory of Constitutional Ethics”^[5] yang mengusulkan upaya pengembangan teori khusus mengenai ‘constitutional ethics’ ini di masa mendatang. Karena Pancasila dan UUD 1945 sekaligus mengandung dimensi hukum konstitusi (constitutional law) dan juga etika konstitusi (constitutional ethics) serta nilai-nilai moralitas konstitusi (constitutional morality).

Dalam bernegara, kita mengkonstruksikan adanya undang-undang dasar sebagai konstitusi tertulis yang dipandang sebagai naskah hukum tertinggi di tiap-tiap negara. Di dalam naskah-naskah konstitusi itu, kita dapat menemukan sistem nilai dan norma yang tidak hanya bersifat hukum, tetapi juga etika. Karena itu, kita juga harus mengembangkan perspektif baru dalam studi hukum tata negara dan khusus studi konstitusi, yaitu di samping hukum konstitusi (constitutional law) ada pula etika konstitusi (constitutional ethics) dengan kedudukan yang setara. Inilah perkembangan paling baru dari tahap perkembangan etika fungsional (functional ethics) yang sudah digambarkan di atas. Hukum dan etika harus sama-sama dikembangkan secara paralel, simultan, komplementer, dan terpadu, serta dilengkapi dengan sistem infra-struktur kelembagaan penegakannya dalam bentuk lembaga peradilan etik yang terbuka dan menerapkan semua prinsip-prinsip universal sistem peradilan modern. Karena itu, jika perkembangan di semua negara dewasa ini sudah sampai kepada tahap perkembangan etika fungsional, fungsionalisasi etik yang dimaksud masih bersifat tertutup, tidak terbuka, maka kita harus mempelopori suatu era masa depan, dimana sistem penegakan kode etik itu dilakukan secara terbuka melalui proses peradilan etik, seperti yang dipraktikkan di dunia peradilan hukum.

            Dengan demikian, kita dapat mencatat adanya lima tahap perkembangan sistem etika, yaitu (i) etika teologis, (ii) etika ontologis, (iii) etika positivist, (iv) etika fungsional tertutup, dan )v) etika fungsional terbuka (peradilan etika). Inilah yang dicontohkan atau dipraktikkan oleh Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilihan Umum (DKPP-RI) yang bekerja secara permanen untuk waktu lima tahun, mengadili dan menegakkan kode etik. Cara kerja dewan ini persis seperti biasanya lembaga peradilan yang dikenal di dunia hukum, mulai dari proses penerimaan pengaduan sampai ke pembacaan putusan dan eksekusi putusan berdasarkan standar-standar yang bersifat universal. Karena itu, dikatakan bahwa DK-KPU sebagai cikal bakal awalnya, dan DKPP merupakan lembaga peradilan etika pertama di Indonesia, dan juga di dunia. Semoga ini dapat menjadi sumbangan bangsa Indonesia bagi perkembangan teori dan praktik di bidang hukum dan etika di Indonesia dan di dunia yang terus bergerak, berubah, dan berkembang pesat tiada hentinya, di masa-masa kini dan masa datang. Saya berharap karya saya terbaru yang memuat ide mengenai pentingnya negara kita membangun infrastruktur etika tidak hanya berhenti pada tataran teori dan konsep tetapi sekaligus pada tahap praktik nyata dalam upaya kita membenahi sistem etika kehidupan berbangsa berdasarkan amanat TAP MPR No.VI Tahun 2001 tentang Etika Kehidupan Berbangsa. Kita tentu merauh perhatian khusus kepada pemerintah dan DPR periode 2014-2019 untuk melanjutkan visi mulia ini dalam wujud yang lebih kongkrit serta saya sebagai ketua DKPP berharap kepada kalangan dunia perguruan tinggi dan kaum intelektual agar bisa turut berpartisipasi dalam pengembangan studi dan praktik lebih lanjut di dunia hukum dan etika.

Hukum bukan berfungsi sebagai sarana pembebasan (liberating), tetapi merupakan sarana yang pengendalian dan pembatasan kebebasan manusia yang pada dasarnya tidak dapat dipercaya itu.

Masalahnya sekarang, di masa kini, bagaimanakah sebaiknya kita membangun dan memahami pola hubungan atau relasi yang ideal antara sistem norma hukum, norma, etika, dan norma agama itu? Apakah cara pandang para sarjana hukum yang menempatkan hukum pada posisi tertinggi masih dapat dipertahankan? Lihatlah bagaimana para ulama, pendeta dan rohaniawan lainnya memandang etika dan agama pada posisi yang lebih tinggi daripada hukum. Hukum negara bagi para tokoh-tokoh agama justru tidak boleh bertentangan dengan hukum-hukum agama, sehingga norma agamalah yang dianggap paling tinggi, bukan norma hukum. Jika kedua pandangan ini dipertentangkan, secara mudah orang dapat berkesimpulan bahwa kedua cara pandang tersebut sama-sama bias. Para sarjana hukum tentu saja bias dan berusaha untuk memelihara kesombongannya sendiri dengan hanya mengakui hukum sebagai panglima kehidupan, bukan agama ataupun etika. Doktrin hukum yang diyakini benar selama selama ini adalah prinsip “the rule of law, not of man” sebagai ciri utama negara hukum atau ‘rechtsstaat’. Sebaliknya para rohaniawan atau agamawan sudah tentu akan menempatkan kaedah agama dalam posisi tertinggi, bukan hukum.

Perdebatan mengenai kaedah mana yang lebih tinggi dan mana yang lebih rendah itu terjadi karena berkembang-luasnya upaya untuk memisahkan secara kaku sistem norma hukum itu sendiri dari sistem norma agama dan etika. Namun, dalam perkembangan di zaman sekarang, muncul praktik-praktik baru yang justru memberikan gambaran yang berbeda mengenai pola hubungan atau relasi ideal di antara ketiga sistem norma tersebut, terutama antara sistem norma hukum dan sistem norma etika. Di zaman sekarang, banyak bukti menunjukkan bahwa kedua sistem norma ini tidak dapat lagi dipahami terpisah sama sekali satu dengan yang lain. Sistem hukum yang selama ini dipercaya dan dijadikan tumpuan harapan yang dinilai paling handal untuk menyelesaikan pelbagai masalah kemanusiaan dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara, terbukti makin memperlihatkan keterbatasannya. Pidana mati yang semula dianggap sebagai solusi semakin dinilai tidak manusiawi, sedangkan pidana penjara yang dijadikan andalan semakin tidak efektif dalam mencapai tujuan mulianya untuk resosialisasi. Dimana-mana penjara penuh dan jumlah serta jenis kejahatan terus berkembang biak semakin tidak teratasi.

Kedua, hubungan ideal di antara keduanya bukanlah bersifat atas-bawah, tetapi – dalam pendapat saya – justeru harus dipahami bersifat luar-dalam. Hukum tidak dapat lagi dipahami sebagai sesuatu yang lebih tinggi atau lebih rendah daripada sistem etika. Konstitusi adalah hukum tertinggi, tetapi di dalamnya bukan hanya berisi nilai-nilai hukum atau ‘constitutional law’, tetapi harus pula dipahami sebagai dokumen yang berisi nilai-nilai etika atau ‘constitutional ethics’ yang juga sama tingginya dengan ‘constitutional law’. Hukum dapat diibaratkan sebagai jasad, sedangkan etika adalah roh atau jiwanya. Hukum adalah bentuk, sedangkan etika adalah esensi. Karena itu, hukum tidak boleh dipisahkan dari rohnya, yaitu keadilan. Karena itu, secara berseloroh, saya sering mengatakan kepada para mahasiswa hukum, janganlah menjadi sarjana peraturan dengan mengabaikan keadilan. Jangan tegakkan hukum tetapi melupakan keadilan. Dalam praktik, berapa banyak peraturan ditegakkan oleh para petugas penegakan hukum tetapi yang ditegakkan itu bukanlah keadilan. Hukum haruslah dipahami dalam keseimbangan antara pengertian-pengertian tentang peraturan dan keadilan. Para Sarjana Hukum (SH) diharapkan benar-benar menjadi hukum, bukan sekedar Sarjana Peraturan (SP). Setiap Sarjana Hukum mampu menangkap, memahami, dan menghayati nilai-nilai keadilan yang esensial yang terkandung dalam aneka teks-teks peraturan perundang-undangan.

Ketiga, etika haruslah dipandang lebih luas cakupan dan jangkauannya daripada hukum. Sesuatu perbuatan yang melanggar hukum sudah pasti dapat dikategorikan sebagai perbuatan yang juga melanggar etika. Tetapi sesuatu perbuatan yang melanggar etika, belum tentu merupakan perbuatan yang melanggar hukum. Karena itu, pengadilan hukum tidak dapat menilai putusan pengadilan etika, karena penilaian tentang etika berada di luar jangkaun hukum dan berada dalam ranah peradilan etika. Misalnya, seorang pegawai negeri diberhentikan oleh atasannya dengan keputusan tata usaha negara berdasarkan hasil persidangan majelis kehormatan sebagai institusi penegak kode etik yang menilai bahwa yang bersangkutan terbukti melanggar kode etik dengan kategori sangat berat. Jika persoalan ini dibawa ke pengadilan tata usaha negara sebagai institusi peradilan hukum, maka kesimpulannya belum tentu dinyatakan sebagai pelanggaran hukum, meskipun institusi penegak kode etik sebagai lembaga peradilan etik menyatakannya sebagai pelanggaran etik dengan kategori sangat berat. Karena itu, keputusan tata usaha negara yang melaksanakan putusan peradilan etika tidak mungkin dibawa ke ranah hukum dengan memberikan kewenangan kepada pengadilan tata usaha negara untuk menilai keputusan tata usaha negara yang menjalankan putusan peradilan etik tersebut ataupun – apalagi -- untuk menilai materi putusan institusi peradilan etika tersebut.

Bahkan, keempat, di samping lebih luas, etika juga ibarat samudera yang luas, tempat hukum sebagai kapal keadilan dapat berlayar lepas. Samudera tentu sangat luas terbentang, tetapi lebih daripada itu, samudera yang luas itu juga harus dipahami sebagai tempat kapal hukum itu mengapung kokoh untuk mewujudkan impian keadilan dalam kehidupan. Karena itu, Earl Warren, Ketua Mahkamah Agung Amerika Serikat (1953-1969)  pernah menyatakan, “In civilized life, law floats in a sea of ethics” (Di dalam kehidupan yang beradab, hukum mengapung di atas samudera etika) . Artinya, sistem norma hukum itu bukan saja tidak dapat dipisahkan dari etika, tetapi bahkan tumbuh dan tegak berfungsinya hukum itu dengan baik hanya dapat terjadi jika ia ditopang dan didukung oleh bekerja sistem norma etika dalam kehidupan masyarakat yang berkeadaban. Karena itu, keadilan juga tidak dapat dipisahkan dari keberadaban. Itulah sebabnya ‘the founding leaders’ Indonesia merumuskan sila kedua Pancasila dengan perkataan “Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab” yang ditulis langsung sesudah sila pertama, “Ketuhanan Yang Maha Esa”. Peradaban suatu bangsa selalu membutuhkan sinergi antara nilai-nilai ketaqwaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa dengan prinsip keadilan yang diimpikan dalam sila kedua dalam hubungan yang serasi antara tiga serangkai nilai, yaitu ketuhanan, keadilan, dan keadaban.

Selain itu, dalam perkembangan di zaman sekarang, sistem norma etika juga tengah mengalami perubahan yang pesat seperti yang pernah dialami oleh sistem norma hukum. Kecenderungan yang pernah dialami oleh sistem norma hukum dalam sejarah, yaitu munculnya arus kebutuhan untuk melakukan upaya positivisasi hukum juga sedang dialami oleh sistem norma etika, terutama di abad ke-21 ini. Ini terlihat pada kecenderungan munculnya kebutuhan di mana-mana di seluruh dunia untuk mengembangkan infra-struktur etik, terutama di dunia bisnis dan di lingkungan jabatan-jabatan publik dengan cara menuliskan naskah-naskah kode etik dan kode perilaku dengan didukung oleh pembentukan institusi-institusi penegakan kode etik dan kode perilaku secara resmi dalam sistem administrasi pemerintahan negara. Karena itu, jika dulu norma hukum (legal norms) secara tegas dibedakan dari norma etik (ethical norms) semata-mata dari sifat memaksa dalam proses keberlakuan atau pemberlakuannya, yaitu bahwa ‘legal norm is imposed from without’, sedangkan ‘ethical norm is imposed from within’, maka dewasa ini pembedaan demikian tidak lagi bersifat mutlak.

Dalam perkembangan dewasa ini, harus dicatat bahwa pembedaan antara daya paksa dari dalam versus dari luar itu juga berkembang dari waktu ke waktu. Sistem infra-struktur etik yang dibahas panjang lebar dalam buku ini memperlihatkan kenyataan bahwa pengertian bahwa norma etika semata-mata hanya bersifat ‘imposed from within’ sudah tidak memadai lagi. Di seluruh dunia dewasa ini, berkembang luas kebutuhan untuk membangun infra-struktur kode etik dan institusi penegak kode etik secara melembaga yang dapat memaksakan berlakunya dengan pengenaan sanksi yang konkrit bagi para pelanggar kode etik. Bahkan Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) sendiri sesuai keputusan Sidang Umum tahun 1996 yang lalu, justru merekomendasikan agar semua negara anggota PBB membangun apa yang dinamakan “ethics infra structure in public offices”, infra-struktur etik untuk jabatan-jabatan publik. Untuk itu, maka pengaturan-pengaturan tentang kode etik dan prosedur penegakan kode etik itu mulai dituangkan secara resmi dalam bentuk undang-undang atau peraturan lain yang bersifat mengikat untuk umum, sehingga nilai-nilai etika dan perilaku ideal dimaksud dapat ditegakkan dengan efektif atas dukungan kekuasaan negara.

Yang diatur dalam perundang-undangan itu pun tidak hanya berkenaan dengan prosedur penegakannya tetapi juga mengenai sebagian materi etika itu sendiri, sekurang-kurangnya mengenai prinsip-prinsip nilai yang bersifat umum dan abstrak. Meskipun materi kode etik masih tetap dirumuskan bersama oleh para subjek yang mengikatkan diri untuk tunduk kepada kode etik tersebut, tetapi sebagian materi dan prosedurnya berasal dari materi undang-undang atau peraturan perundang-undangan resmi, sehingga sistem norma etik juga ditopang oleh sistem norma hukum. Setidaknya kita dapat membedakan, seperti dalam sistem norma hukum, yaitu adanya etika materiel dan etika formil seperti dalam hukum dikenal adanya hukum materiel dan hukum formil. Etika materiel dapat disebut sebagai etika primer, sedangkan etika formil merupakan etika sekunder. Karena itu, seperti sanksi hukum, sistem norma sanksi etik juga dapat dipaksakan dari luar kesadaran sendiri, yaitu oleh institusi penegaknya yang bersifat independen dan otoritatif. Meskipun demikian, tentu sifat sanksi ketiga norma agama, hukum, dan etika tersebut tetap dapat dibedakan antara dua jenis sanksi itu. Sanksi ketiga jenis norma tersebut tetap dapat dibedakan antara sanksi yang dijatuhkan dari dalam kesadaran sendiri (imposed from within) dan sanksi yang dikenakan dari luar kesadaran sendiri (imposed from without).

Semua ini dapat kita namakan sebagai perkembangan etika positif dalam arti munculnya upaya untuk melakukan positivisasi sistem norma etika, seperti yang sudah biasa kita kenal dengan istilah hukum positif yang berkembang atas pengaruh positivisme hukum di masa lalu. Artinya, cara pandang positivisme tersebut, di samping banyak dampak negatifnya, juga banyak kegunaannya bagi perkembangan hukum dan juga etika. Karena itu, sebagaimana akan diuraikan pada bagian yang tersendiri dalam buku ini, perkembangan etika positif  yang digambarkan di atas juga muncul sebagai akibat pengaruh positif aliran pikiran positivisme tersebut. Dulu sistem norma hukum pada mulanya juga tidak dituliskan secara resmi dan dikukuhkan keberlakuannya oleh kekuasaan negara, sampai saatnya muncul kebutuhan untuk menuliskannya dan diberlakukan secara resmi oleh kekuasaan negara dalam bentuk perundang-undangan. Inilah yang dipahami dalam sejarah dengan pengertian peraturan perundang-undangan.

Pengalaman yang sama dewasa ini juga sedang dialami oleh sistem norma etika. Semula norma etika dipahami sebagai sesuatu sistem norma yang hidup dalam pergaulan bermasyarakat tanpa membutuhkan penuangan resmi dalam bentuk tulisan. Tetapi, lama kelamaan muncul kebutuhan untuk menuliskannya dalam bentuk kode etik dan kode perilaku, dan bahkan dimulai pada akhir abad ke-20 muncul lagi kebutuhan untuk membentuk infra-struktur kelembagaan yang berfungsi sebagai penegak kode etika dan kode perilaku tersebut, sekaligus sebagai institusi pemberi sanksi atas pelanggaran terhadapnya. Inilah gejala yang saya namakan sebagai positivisasi sistem etika, seperti yang pernah dialami oleh sistem norma hukum di masa lalu karena pengaruh yang luas dari aliran positivisme hukum. Dengan perkataan, terlepas dari pelbagai kelemahan dari cara pandang positivisme hukum logika positivisme juga ada gunanya, baik untuk perkembangan hukum maupun untuk perkembangan sistem etika publik dewasa ini.

Kepeloporan dalam Sistem Peradilan Etika

Sekarang dalam sistem ketatanegaraan Indonesia sudah cukup banyak berdiri lembaga-lembaga penegak kode etik dalam jabatan-jabatan publik. Di bidang kehakiman, misalnya, sudah ada Komisi Yudisial, di samping adanya Majelis Kehormatan Hakim (MKH) dalam sistem internal Mahkamah Agung. Di Mahkamah Konstitusi juga ada mekanisme Majelis Kehormatan Hakim (MKH) MK. Di dunia pers dan jurnalistik, terdapat Dewan Pers. Di lingkungan lembaga legislatif, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) juga telah diatur dalam UU tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD adanya Badan Kehormatan DPR dan Badan Kehormatan DPD sebagai lembaga penegak kode etik.

            Di lingkungan organisasi profesi, seperti misalnya di dunia kedokteran sekarang sudah ada Konsil Kedokteran Indonesia (KKI) yang salah satu tugasnya membentuk mengatur keberadaan majelis kehormatan etika kedokteran. Sedangkan di bidang-bidang profesi lain, lembaga penegak etika dilembagakan secara internal dalam masing-masing organisasi profesi, organisasi-organisasi kemasyarakatan atau pun partai-partai politik. Dewasa ini, banyak lembaga negara dan semua partai politik, serta kebanyakan organisasi kemasyrakatan (Ormas) telah mempunyai sistem kode etik yang diberlakukan secara internal dan disertai dengan pengaturan mengenai lembaga-lembaga penegaknya. Di lingkungan Pegawai Negeri sudah ada Kode Etik Pegawai Republik Indonesia dan mekanisme penegakannya. Di lingkungan Komnasham juga diatur adanya Kode Etika Komisioner dan mekanisme penegakannya.

Di lingkungan organisasi profesi hukum pun sudah sejak lama berkembang adanya sistem kode etik. Di lingkungan PERADI (Persatuan Advokat Indonesia) juga sudah diatur adanya Kode Etika dan Majelis Kehormatan Advokat. Yang dapat dikatakan paling maju adalah di lingkungan institusi Kepolisian dan Tentara Nasional Indonesia. Di lingkungan Tentara dan Kepolisian bahkan dibedakan antara kode etik dankode perilaku, etika profesi dan disiplin organisasi. Demikian pula di lingkungan Ikatan Notaris Indonesia pun sejak lama berdiri Majelis Kehormatan Notaris (MKN). Dengan adanya majelis penegak kode etik profesi notaris ini diharapkan bahwa profesi notaris dapat dijaga kehormatannya, dengan menjamin semua prinsip etika profesi ditegakkan sebagaimana mestinya.

            Namun demikian, semua lembaga penegak kode etik tersebut, sebagian besar masih bersifat proforma. Bahkan sebagian di antaranya belum pernah menjalankan tugasnya dengan efektif dalam rangka menegakkan kode etik yang dimaksud. Salah satu sebabnya ialah lembaga-lembaga penegak kode etik tersebut di atas tidak memiliki kedudukan yang independen, sehingga kinerjanya tidak efektif. Karena itu, sebagai solusinya, lembaga-lembaga penegak kode etik tersebut harus direkonstruksikan sebagai lembaga peradilan etik yang diharuskan menerapkan prinsip-prinsip peradilan yang lazim di dunia modern, terutama soal transparansi, independensi, dan imparsialitas.

            Hal itulah yang hendak dirintis dan dipelopori DKPP, yaitu agar sistem ketatanegaraan kita didukung oleh sistem hukum dan sistem etik yang bersifat fungsional. Sistem demokrasi yang kita bangun diharapkan dapat ditopang oleh tegak dan dihormatinya hukum dan etika secara bersamaan. Kita harus membangun demokrasi yang sehat dengan ditopang oleh ‘the rule of law and the rule of ethics’ secara bersamaan. “The Rule of Law” bekerja berdasarkan “Code of Law”, sedangkan “the Rule of Ethics” bekerja berdasarkan “Code of Ethics”, yang penegakannya dilakukan melalui proses peradilan yang independen, imparsial, dan terbuka, yaitu peradilan hukum (Court of Law) untuk masalah hukum, dan peradilan etika (Court of Ethics) untuk masalah etika.

                                                _______________________________

Penulis adalah, Rahman Yasin

Dosen Filsafat Dakwah

Univ. Islam As-Syafi’iyah (UIA)

dan Tenaga Ahli di DKPP RI

catatan:

naskah ini pernah dimuat dalam buku

60 Thn Jimly Asshiddiqie, terbitan Yayasan Obor Indonesia

Jakarta, April 2016

---

[1]   Keith E. Whittington, loc.cit., hal. 61.

[2] Seorang pakar kenamaan Keith E. Whittington dari Amerika Serikat bahkan mengajak para ilmuwan mengembangkan teori tersendiri di bidang ini, melalui tulisannya, “On the Need of a Theory of Constitutional Ethics”, Constitutional Corner. Ini juga yang terus saya promosikan sejak terbentuknya Dewan Kehormatan Komisi Pemilihan Umum pertama kali pada tahun 2009 dan saya dipercaya menjadi ketuanya dengan menerapkan sistem peradilan modern dalam cara kerja lembaga penegak kode etik ini. Menyangkut gagasan etika konstitusi, sistem peradilan etik, dan bahkan doktrin baru yang saya sebut sebagai ‘rule of ethics’, saya tulis tersendiri dalam buku yang akan terbit mengenai hal ini. Buku baru ini akan melengkapi buku saya yang sudah terbit sebelumnya yang berjudul “Menegakkan Etika Penyelenggara Pemilu” (2013). 

[3] Lihat Resolusi UN-General Assembly, A/RES/51/59, 28 January 1997. Pada tanggal 12 Desember 1996, Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) mengadakan Sidang Umum ke-82 dan mengesahkan Resolusi PBB tentang “Action Against Corruption” dengan naskah “International Code of Conduct for Public Officials” sebagai Annex.

[4] Keith E. Whittington adalah guru besar ilmu politik di Princeton University, Amerika Serikat dan juga  guru besar tamu Fakultas Hukum University of Texas di Austin. Di antara bukunya yang dikenal luas adalah “Constitutional Interpretation: Textual Meaning, Original Intent, and Judicial Review”, dan juga “Political Foundations of Judicial Supremacy: The Presidency, the Supreme Court, and Constitutional Leadership in U.S. History”.

[5] The Constitutional Corner, “On the Need for a Theory of Constitutional Ethics”, The Good Society, A PEGS Journal 9:3 (Spring 2000), hal. 60-66.

Masyarakat Madani

Membaca Sepintas Gagasan Masyarakat Madani

Menurut Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, SH.,

Lewat Buku Konstitusi Sosial

Oleh : Rahman Yasin

(Tenaga Ahli di Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu)

Jimly Asshiddiqie  merupakan sosok intelektual produktif dalam menulis karya-karya ilmiah. Karya-karya buku yang ditulis Jimly boleh dikatakan (meski ini bukan merupakan suatu kesimpulan), hampir 90 persen memuat kajian dari apa yang menjadi konsentrasi studi akademik Hukum Tata Negara. Sampai saat ini lebih dari 40 buku yang ditulis Jimly terlihat sangat serius, dan tanpa menyebut ada karya buku Jimly yang kurang serius, namun penyebutan kata serius ini lebih ditempatkan pada penjelajahan beberapa karya buku Jimly yang untuk sementara dapat disimpulkan cukup serius. Sebut saja seperti buku Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen Dalam Sejarah: Telaah Perbandingan Konstitusi Berbagai Negara (1999), Menuju Negara Hukum yang Demokratis (2009), Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi (2005), Perkembangan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi (2012), Komentar Atas Undang-Undang Dasar NRI Tahun 1945 (2011), Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat (2001), Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara (2009), Gagasan Kedaulatan Rakyat Dalam Konstitusi Dan Pelaksanaannya Di Indonesia (2000), termasuk buku yang mendekati pada kajian hukum Islam, yang diberi judul : Hukum Islam Dan Kedaulatan (2001), dan lain-lain.

Diantara sekian banyak karya buku sebagaimana disinggung diatas hampir sama sekali tidak menyertakan pembahasan secara spesifik tentang konsep masyarakat madani. Hal ini dapat dipahami karena proses penulisan buku yang dilakukan setiap penulis, terkadang diwarnai oleh dinamika sosial yang berkembang pada situasi dan konteks dimensinya yang memicu nalar intelektual setiap penulis produktif untuk menuangkan gagasan dan pemikiran dalam bentuk buku. Dari penelusuran sementara, setidaknya ada dua karya terbaru Jimly yang terlihat sangat serius membahas masyarakat madani, baik dalam pengertian ilmiah maupun dalam tataran praktik yang lebih aktual, yakni buku pertama Peradilan Etik dan Etika Konstitusi: Pespektif Baru tentang ‘Rule Of Law And Rule Of Ethics’ & Constitutional Law And Constitutional Ethics’ diterbitkan penerbit Sinar Grafika (2013, dan Gagasan Konstitusi Sosial: Institusionalisasi dan Konstitusionalisasi Kehidupan Sosial Masyarakat Madani diterbitkan LP3ES (2014).

Memang dipenghujung awal abad ke-XX, diskursus tentang masyarakat madani terus berkembang di Indonesia seiring rotasi demokratisasi yang mengalami lompatan yang kencang, terlebih pada era reformasi tahun 1998. Perwujudan masyarakat madani dalam proses pembangunan bangsa menjadi salah satu topik menarik para ilmuan dan kalangan cendikiawan kontemporer. Konsep masyarakat madani menjadi begitu hangat diperbincangkan di kalangan dunia intelektual. Konsep masyarakat madani di Indonesia pun disandingkan dengan demokratisasi yang diharapkan akan tercipta suatu sistem atau tatanan sosial politik yang madani. Suatu sistem politik yang civilized atau bergerak dan beradaptasi dengan proses peradaban bangsa. Demokratisasi yang dimaksud yakni adanya iklim praktik kekuasaan politik yang berbasisikan pada mekanisme chec and balance dari masing-masing cabang kekuasaan yang melibatkan partisipasi masyarakat.

Dari perspektif historis, konsep masyarakat madani bukanlah wacana baru yang dikembangkan para kaum intelektual modern, melainkan konsep ini sudah lebih dahulu dipraktikkan oleh Nabi Muhammad Saw. Kepemimpinan Nabi Muhammad dengan mendirikan negara kota Madinah pada perjalanan sejarah menunjukkan menjadi cikal bakal model pemerintahan civilized. Kota Madinah yang semula bernama Yastrib dijadikan sebagai pusat negara kota yang diatur dalam suatu (konstitusi) bernama Piagam Madinah.

Jimly menerangkan konsep ‘civil society’ dari perspektif sejarah modern, menurutnya, pertama kali dipopulerkan oleh Hegel, tetapi sebenarnya dapat pula dihubungkan dengan model masyarakat kota Madinah di zaman nabi Muhammad dan 4 khalifah sepeninggal wafatnya nabi yang biasa disebut khulafaurrasyidin pada abad ke 7M. Itulah sebabnya pada tahun 1990-an, Prof. Naguib Alattas pertama kali menerjemahkan ide ‘civil society’ itu dengan istilah ‘masyarakat madani’ yang berkaitan dengan kata ‘madaniy’ (civility) atau keberadaban kota, seperti yang tercermin di kota Madinah ketika itu. Istilah ini diperkenalkan oleh Anwar Ibrahim kepada publik Indonesia, sehingga banyak orang yang salah mengira seakan-akan Anwar Ibrahim lah orang pertama yang menggunakan istilah ini. Di Indonesia, istilah ini dipopulerkan oleh Dr. Nurcholish Madjid yang memberikan penjelasan sosio-historis yang meyakinkan tentang model masyarakat Madinah di masa Rasul dan khulafaurrasyidin dalam konteks pengertian ‘civil society’ di zaman modern. Menurutnya, masyarakat madani adalah masyarakat yang merujuk pada masyarakat Islam yang pernah dibangun Nabi Muhammad SAW di Madinah, sebagai masyarakat kota atau masyarakat berperadaban dengan ciri antara lain: egaliteran (kesederajatan), menghargai prestasi, keterbukaan, toleransi, dan musyawarah. Bahkan, Kamus Besar Bahasa Indonesia merumuskan bahwa masyarakat madani adalah masyarakat yang menjunjung tinggi norma, nilai, dan hukum yang ditopang oleh penguasaan teknologi yang beradab, iman dan ilmu.

Jimly sendiri menjelaskan bahwa kata Madinah sendiri dalam bahasa arab dapat dipahami dari dua pengertian, yaitu dalam makna ‘kota’ dan dalam arti ‘peradaban’ atau ‘madaniyah’ yang berpadanan dengan kata ‘tamaddun’ dan ‘hadlarah’, yang juga berarti peradaban atau kebudayaan yang tinggi. Kota berperadaban ini dibentuk secara sadar dan dengan kebersamaan segenap warga dengan menandatangani suatu Piagam yang kemudian dikenal sebagai Piagam Madinah yang berfungsi sebagai konstitusi tertulis pertama dalam pengertian seperti yang dipahami sebagai konstitusi di zaman modern sekarang. Konstitusi Madinah inilah memuat kesepakatan bersama antar warga, antara lain mengenai kebebasan, terutama di bidang agama dan ekonomi, tanggung jawab sosial dan politik, serta pertahanan bersama. Piagam tertulis ini dijadikan rujukan dalam membangun sistem organisasi bersama, yang dewasa ini dikenal sebagai organisasi bernegara, yaitu negara yang dibentuk di atas landasan sosial masyarakat yang majemuk, damai dan toleran antar sesama, sehingga memungkinkan peradaban tumbuh dan berkembang dalam keteraturan yang adil untuk kepentingan bersama.

Salah satu ciri masyarakat madani atau masyarakat sipil (civil society) adalah adanya organisasi-organisasi yang berperan aktif mengimbangi dan melengkapi peran yang dilakukan oleh organ-organ negara dan korporasi di dunia usaha. Karena itu, ciri-ciri organisasi masyarakat yang dimaksud tentunya dapat dirumuskan tersendiri di samping ciri-ciri masyarakatnya seperti diuraikan di atas. Seperti dikatakan oleh Ernest Gellner, ‘civil society’ itu merujuk pada mayarakat yang terdiri atas pelbagai institusi non-pemerintah yang bersifat otonom dan dapat berfungsi efektif mengimbangi kekuatan negara. Menurut Jean L. Cohen dan Andrew Arato, ‘civil society’ merupakan suatu wilayah interaksi sosial antara ekonomi, politik, dan negara yang didalamnya mencakup semua kelompok sosial yang bersama-sama membangun ikatan-ikatan sosial diluar lembaga resmi pemerintahan, menggalang solidaritas kemanusiaan, dan mengejar kebaikan bersama (public good). Karena itu, oleh Dr. Muhammad AS Hikam dikatakan bahwa ‘civil society’ atau masyarakat madani itu merupakan wilayah-wilayah kehidupan sosial yang terorganisasi dan bercirikan antara lain kesukarelaan (voluntary), keswasembadaan (self-generating), keswadayaan (self-supporting), dan kemandirian dalam berhadapan dengan negara, serta terikat pada norma-norma dan nilai-nilai hukum yang diikuti oleh warganya.

Masyarakat madani atau juga disebut masyarakat sipil memiliki konotasi pengertian sebagai suatu gambaran masyarakat yang terorganisasi secara teratur. Dalam pengertian ini, Jimly berpandangan, para ahli yang melakukan kajian tentang masyarakat madani, seringkali mencampuradukkan pengertian ‘civil society’ dengan ‘civil society organizations’ (CSOS) yang menurut Jimly tengah mengalami perkembangan pesat di hampir semua negara penganut sistem demokrasi.

Salah satu indikator yang paling menonjol pada pertengahan abad ke-20 tentang pesatnya gerakan perwujudan masyarakat madani yakni ditandai dengan adanya kemunculan organisasi-organisasi kemasyarakatan atau pula disebut organisasi-organisasi non-pemerintah (ORNOP) atau yang lazim dikenal “ORNEG”. Gerakan transformasi masyarakat madani baik melalui ORNOP maupun ORGEG serta instrumen-instrumen gerakan pro-demokrasi yang lain hadir dengan bentuk dan ukuran kapasitas maupun ruang lingkup kegiatan tersendiri berdasarkan standar masyarakat modern yang menuntut hak-hak dan kebebasan politik.

Gerakan masyarakat madani yang menguat, menurut Jimly, pada kapasitas kondisi aktual seringkali ditopang oleh globalisasi dan demokratisasi di negara-negara di seluruh penjuru dunia. Peran masyarakat madani yang menguat dalam kebijakan negara juga dapat dilihat sebagai suatu proses integrasi sistem perekenomian global. Selain perkembangan perekonomian global, juga hal yang tidak dapat dihindari yakni sistem teknologi informasi dan telekomunikasi yang mempercepat segala urusan, mendekatkan jarak yang semula susah dijangkau, atau pendek kata mempermudah segala urusan, dan dengan sistem pemerintahan yang semakin demokratis, partisipasi politik masyarakat yang aktif, dan jaminan terhadap kebebasan pers membuka ruang gerak yang bebas bagi organisasi-organisasi ‘civil society’ mengalami kemajuan pesat.

Pada perspektif masyarakat madani dalam maknanya yang lebih luas, Jimly berpandangan, masyarakat beradab adalah masyarakat yang menganut kepercayaan akan sistem nilai kemanusiaan yang menjadi kesepakatan bersama. Masyarakat beradab adalah masyarakat yang tidak hanya sadar akan hukum dan konstitusi tetapi sekaligus taat melaksanakannya. Model masyarakat beradab adalah masyarakat yang dalam sistem kehidupan sosialnya selalu mengedepankan prinsip-prinsip pergaulan sosial baik dalam konteks lokal, regional, nasional saja tetapi juga dalam konteks pergaulan internasional senantiasa mengedepankan keadaban. Keadaban yang mencerminkan model masyarakat madani. Masyarakat madani Indonesia adalah masyarakat keberadaban yang mengutamakan ‘civility’ yang terus tumbuh dan menentukan kualitas organisasi bernegara dan organisasi dunia usaha. Masyarakat madani Indonesia tidak tergantung kepada negara dan dunia usaha, karena masyarakat madani Indonesia itu sudah lebih dulu ada dari organisasi negara Indonesia dan organisasi dunia usaha Indonesia. Organisasi politik dan organisasi ekonomi dibentuk dan berkembang karena masyarakat madani, bukan sebaliknya. Karena itu, Undang-Undang Dasar Negara harus dipahami sebagai konstitusi yang berisi sistem rujukan normatif tertinggi, bukan saja oleh dan di lingkungan organisasi pemerintahan negara dalam arti sempit, tetapi juga dalam lingkungan masyarakat madani sebagai keseluruhan. Undang-Undang Dasar bukan hanya berfungsi sebagai konstitusi politik tetapi juga konstitusi sosial, yaitu konstitusi masyarakat madani, seakan terlepas dari ada tidaknya struktur formal organisasi pemerintahan negara. (at al, Gagasan Konstitusi Sosial).

Gagasan mutakhir yang tidak kalah penting dalam praktik nyata sekarang yakni model masyarakat madani yang ideal. Suatu model masyarakat yang menjadikan sistem demokrasi substansial sebagai alat untuk mencapai tujuan hidup bersama dalam bernegara. Masyarakat madani yang menjunjung tinggi nilai-nilai kejujuran dan keadilan terutama keadilan substantif. Menurutnya, di abad ke-21 ini, umat manusia membutuhkan sistem demokrasi berintegritas, bukan sekedar demokrasi prosedural. Umat manusia lebih membutuhkan keadilan substantif daripada sekedar keadilan formal dan prosedural. Karena itu, demokrasi yang ideal di masa kini dan masa depan adalah demokrasi yang diimbangi oleh tegaknya ‘rule of law’ dan sekaligus ‘rule of ethics’.

Dalam bukunya Peradilan Etik dan Etika Konstitusi (2013), terlihat suatu gambaran yang sangat kontekstual bagaimana Jimly menunjukkan keseriusan pada wacana pentingnya mengintegrasikan sistem etika dan sistem hukum secara bersamaan. Menurutnya, sistem hukum dan etika ditumbuh-kembangkan secara simultan, bersifat komplimenter serta interdependen satu sama lain. Karena itu, dengan mengutip pendapat Earl Warren, Ketua Mahkamah Agung Amerika Serikat (1953-1969) yang mengatakan, “law floats in a sea of ethics”. Hukum mengalir di atas samudera etika. Jika hukum kita ibaratkan sebagai kapal, maka etika adalah air samudera yang luas, yang memungkinkan kapan berlayar mencapai tujuannya. Jika air samudera kering, tidak dalam kehidupan bermasyarakat tidak berfungsi, mana mungkin hukum dan keadilan dapat diwujudkan dalam kenyataan. Disinilah pentingnya tingkat peradaban dalam masyarakat madani ditumbuhkembangkan. Karena itu, ciri masyarakat madani itu juga terkait dengan berfungsi efektifnya sistem norma etika dan hukum dalam kehidupan bersama, yang pada gilirannya akan menentukan berintegritas tidaknya sistem demokrasi yang diterapkan dalam praktik.

                Konsistensi Jimly pada pembahasan masyarakat madani tidak dibatasi pada tingkat masyarakat dalam arti luas tetapi juga terlihat konsennya pada kajian ilmiah dalam bentuk dan wujud perkembangan institusi dan gerakan organisasi modern. Organisasi dengan bentuk dan perwujudan substansi seperti anggaran dasar dari semua jenis dan macam bentuk organisasi masyarakat dapat dijadikan perwujudan dari nilai-nilai etika dan hukum konstitusi yang bersumber dari Pancasila dan UUD 1945, maka niscaya anggaran dasar semua jenis dan bentuk organsasi yang ada dapat difungsikan sebagai sarana pemasyarakatan dan pembumian nilai-nilai kehidupan berkonstitusi dalam perikehidupan masyarakat madani yang teratur dan terorganisasi.       

Perspektif lain mengenai pengertian ‘civil society’ yang dimaksud terkait erat dengan lingkungan masyarakat majemuk yang dinamika perkembangannya terkait dengan pelembagaan organisasi-organisasi yang bersifat non-negara (Orneg) atau pemerintahan (Ornop)  dan non-profit atau tidak mencari keuntungan yang hadir dalam kehidupan publik, mengekspresikan kepentingan dan nilai-nilai warganya atau masyarakat pada umumnya berdasarkan etika, budaya, politik, ilmu pengetahuan, agama atau pertimbangan amal filantropis. Karena pentingnya unsur pelembagaan atau aspek keterorganisasian masyarakat inilah maka seringkali para ahli mengidentikkan pengertian organisasi masyarakat sipil itu dengan masyarakat sipil itu sendiri, atau sebaliknya selalu memahami konsepsi tentang masyarakat sipil (civil society) dalam konteks organisasi. Konsep “Civil Society Organizations” (CSO) itu sendiri memang mencakup pengertian organisasi masyarakat yang sangat luas cakupannya, mulai dari kelompok-kelompok warga (community groups), organisasi non-pemerintah atau non-negara, serikat pekerja, asosiasi-asosiasi profesi, kesatuan masyarakat hukum adat, organisasi-organisasi amal, organisasi keagamaan, perkumpulan pendidikan, badan wakaf, asosiasi profesi, yayasan-yayasan, dan lain-lain sebagainya”. Di semua negara di seluruh dunia, bentuk-bentuk organisasi semacam itu tumbuh dinamis setidaknya selama 1 abad terakhir yang oleh para ahli disebut sebagai fenomena baru yang dikaitkan dengan istilah yang diperkenalkan pertama kali oleh Hegel, yaitu “civil society”.

Jimly dalam kajian masyarakat madani pada buku Konstitusi Sosial, terlihat sangat serius dengan pendekatan ilmiah yang merupakan khas dirinya sebagai seorang cendikiawan. Ia tidak sekadar membincangkan tema diskusi diluar yang tengah giatnya kaum ilmuan sosial memperbincangkannya, namun kekayaan literatur menjadi kekhasan ilmuan cerdas ini. Rujukan teori dan materi kajiannya jelas dipandu oleh bacaan-bacaan yang berkelas. Persinggunggannya tentang pengertian, defenisi dan penerjemahan masyarakat madani betul-betul dari dimensi keilmuan. Ia mengangkat beberapa buku yang menjadi persinggungan tentang masyarakat madani. Di antara buku yang sangat penting mendiskusikan konsep ‘civil society’ ini di kalangan para sarjana adalah “Civil Society and Political Theory” (1994) dan buku “Civil Society: Theory, History, Comparison” (1995). Kedua buku ini memang dibutuhkan oleh zamannya, ketika konsep ‘civil society’ ini diwacanakan secara luas dalam teori dan praktik sesudah runtuhnya rezim komunisme pada akhir dekade 80-an dan awal dekade 90-an. Namun, jika ditelusuri, ide ‘civil society’ ini sebenarnya berasal dari pemikiran Hegel, yaitu dari Hegel's Philosophy of Right yang mengembangkan pembedaan tiga ranah kehidupan (tripartite distinction) negara, ekonomi pasar, dan masyarakat. Pembedaan ketiga ranah inilah yang mendapat sambutan kritis dari banyak sarjana dan filosof abad ke-20, termasuk Antonio Gramsci, Talcott Parsons, hannah Arendt, Luhmann, Foucault, dan bahkan Habermas. Bahkan berdasarkan teori Habermas tentang “communicative action”, Jean L. Cohen dan Andrew Arato membangun kembali pengertian modern tentang “civil society”. Cohen dan Arato mendiskusikan gerakan-gerakan dan kritik-kritik Habermas sambil menawarkan kerangka teori baru mereka sendiri tentang hal ini.

Dari kajian tentang civil society yang bertitik tolak dari beberapa literatur yang mewarnai gagasan Jimly tersebut, maka tidak bermaksud memberikan penilaian apalagi mengambil suatu kesimpulan, namun sekurang-kurangnya untuk pada pembacaan sementara, bisa ditarik benang merahnya, bagaimana Jimly menguraikan masyarakat madani dalam konteksnya dengan wacana konsep ini di Indonesia, yang menurutnya wacana tentang ‘civil society’ di Indonesia dapat dikatakan baru diperkenalkan pada tahun 1980-an. Menurut Hendro Prasetyo, Ali Munhanif dan kawan-kawan, sarjana pertama yang membahas ide ‘civil society’ ini dalam konteks Indonesia adalah Arief Budiman yang bersama Sarjana Australia di Monash University dalam suatu konferensi “State and Civil Society in Contemporery Indonesia” pada  25-27 Nopember 1988. Makalah-makalah dari konferensi ini kemudian dibukukan dan disuntimg sendiri oleh Arief Budiman dalam “State and Civil Society in Indonesia” yang dinilai merupakan karya pertama yang membahas tentang ‘civil society’ di indonesia. Sejak itu, wacana dan diskusi tentang ‘civil society’ ini terus berkembang, dan bahkan kemudian dikaitkan dengan istilah ‘masyarakat madani’ yang diperkenalkan oleh Naguib Alattas, Anwar Ibrahim, dan Nurcholish Madjid.

Catatan:

Dimuat dalam Buku: 60 Tahun Jimly Asshiddiqie, diterbitkan oleh Penerbit OBOR Indonesia, April 2016.

Pemilu Langsung

Prospek Pemilu Langsung

Oleh :Rahman Yasin

(“Tenaga Ahli di Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu”)

Pemilihan Umum (pemilu) pada tahun 2004 silam adalah sebuah fenomena politik Indonesia kontemporer yang cukup menarik untuk di diskusikan. Pesta demokrasi dengan menggunakan model demokrasi terbuka (langsung) adalah merupakan yang pertama kali diselenggarakan di negara Indonesia sejak pasca kemerdekaan. Dengan menggunakan system demokrasi terbuka ini rakyat tidak lagi mendelegasikan aspirasinya melalui lembaga legislatif DPR dan DPRD yang proseduralis dan syarat dengan dengan KKN. Hal ini juga membuka partisipasi politik masyarakat secara terbuka pula, sehingga Pemilu pada permulaan ini dapat dikategorikan sebagai Pemilu yang memiliki nilai-nilai historis tersendiri dibanding Pemilu-pemilu sebelumnya.

          Pemilu-pemilu yang sudah terlewati sejak psaca kemerdekaan republik Indonesia yakni mulai dari era Orde Lama hingga Orde Baru bisa disimpulkan bahwa sistem Pemilu yang digunakan ketika sangat jauh dari semangat demokrasi. Prosedur dan mekanisme Pemilu pada pemerintahan kedua Orde ini sangatlah distortif. Tanpa memberi ruang dan gerak yang secara demokratis bagi lawan-lawan politik penguasa.

          Secara sosio-historis proses perkembangan demokrasi di Indonesia pasca kemerdekaan pada era Orde Lama maupun Orde Baru tidak begitu menggembirakan karena sistem yang dibuat lebih berpihak kepada partai pemerintah. Demokrasi merupakan sebuah system politik yang ideal yang diterapkan hampir sebagian besar negara di belahan dunia. Tak terkecuali Indonesia yang berpenduduk mayoritas beragama Islam. Pilihan untuk menggunakan demokrasi presidensil merupakan sangat rasional karena demokrasi substansial itu sendiri mengandung nilai-nilai sosial universal. Dengan menggunakan system demokrasi substansial mana negara akan lebih mudah mengakomodasi berbagai kepentingan masyarakat yang secara sosial sangat plural.

          Sejak proklamasi kemerdekaan dicetuskan pada tanggal 17 Agustus 1945, Indonesia melalui presiden Soekarno dan Muhammad Hatta, serta para pendiri republic lainnya tampaknya mempunyai persamaan visi dan misi untuk membangun republic ini menjadi yang lebih demokratis. Semangat untuk membangun demokrasi tercermin melalui perumusan Undang-Undang Dasar 1945 yang menjadi dasar negara republik Indonesia. Misalnya, dalam UUD 1945 pada pasal 1 ayat ke 2 yang berbunyi: “Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat”. Kemudian berkaitan dengan kemerdekaan berserikat dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan dan sebagainya, ditetapkan dengan Undang-Undang pada pasal 28 yang berbunyi: “Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat sesuai dengan agama dan kepercayaannya masing-masing”. (Pasal 29 ayat 2).

          Dalam konteks itu, maka Undang-Undang ini tidak semata mengharuskan negara untuk menjalankan pemerintahan yang demokratis akan tetapi negara harus memahami dan menimplementasikan demokrasi tidak hanya pada tataran politik, tetapi bagaimana negara mewujudkan demokrasi secara aktualitatif. Di pertengehan usia kekuasaan Soekarno, rezim ini mencoba mempraktekkan demokrasi parlementer (1950-1959) yakni sistem pemerintahan dengan menggunakan Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS) sebagai landasan politik konstitusionalnya. Pada era inilah yang disebut sebagai pemerintahan parlementer atau “representative/partisipatory democracy” yang kemudian oleh Herbert Feith menilainya sebagai pemerintahan “Constitutional Democracy”, yang kemudian di interpretasikan oleh kalangan politisi sebagai demokrasi liberal.

          Dalam kondisi yang demikian, manfaat yang dirasakan ketika itu adalah munculnya multi partai (multy party system). Sekitar 40 partai yang berkompetisi pada pemilu 1955 secara fair dan tanpa intervensi pemerintah. Hal ini terbukti pula melalui proses pembentukan dan system rekrutmen struktur partai dengan tidak melibatkan penguasa. Seperti Partai Nasional Indonesia (PNI) dan Partai Masyumi yang di pimpin Muhammad Natsir sebagai simbol partai nasionalis Islam.

Akan tetapi dalam perjalanannya semuanya menjadi berubah begitu drastis. Soekarno berubah menjadi otoriter dengan ditandai dikeluarkan Dekrit pada tanggal 5 Juli 1959 yang isinya diantaranya membubarkan konstituante dan menyatakan untuk kembali ke UUD 1945. kemudian pada tahun 1959-1965 Soekarno mencoba menawarkan demokrasi terpimpin. Pada era inilah akses partai Komunis memasuki pentas politik nasional dengan alasan pembentukan pemerintahan dengan melibatkan semua kekuatan partai politik. Tampilnya partai Komunis ke panggung politik nasional ketika itu lebih dikarenakan Komunis sebagai basis kekuatan politik Soekarno untuk membendung kekuatan-kekuatan partai Islam lewat Masyumi yang ketika itu dianggap sebagai ancaman bagi kekuasaan Soekarno. Soekarno kemudian mengajukan “Konsep Presiden” yang kemudian melahirkan “Dewan Nasional” dengan melibatkan semua kekuatan partai politik dan organisasi social kemasyarakatan. Kendatipun gagasan ini mendapat tantangan yang hebat terutama dari kalngan Islam kanan melalui Partai PSI dan Masyumi. Dan pada masa inilah kekuasaan Orde Lama bertindak otoriter secara konstitusional dengan menggunakan konstitusi sebagai legitimasi kebijakan politik.

Kegagalan kudeta kekuasaan melalui G-30-S/PKI membawa implikasi negatif bagi eksistensi kekuasaan Soekarno, bahkan Soekarno harus tersingkir dari arena perpolitikan nasional pada masa pemerintahan demokrasi terpimpin (1959-1965), dan meninggal pada tahun 1971. dari sinilah tampil kekuatan Angkatan Darat untuk memainkan peran sentral kekuasaan dalam proses perpolitikan Indonesia dengan melahirkan dwi fungsi ABRI. Masa transisi antara 1965-1968, ketika Jenderal Soeharto terpilih sebagai presiden RI kedua dalam sejarah republik.

Memasuki fase kepemimpinan Orde Baru, melalui Jenderal Soeharto, mencoba menawarkan konsep demokrasi Pancasila sebagai sistem pemerintahan negara. Ironisnya, konsep demokrasi Pancasila dalam realitas implementasinya hanya sekedar instrument spekulatif politik penguasa. Dalam kerangka ini dapat dipahami bahwa era Orde Baru sesungguhnya tidak jauh berbeda dengan masa pemerintahan sebelumnya. Dimana praktek demokrasi jauh dari kenyataan. Perilaku kekuasaan yang otoriter, dictator, dan praktek-praktek kekuasaan yang bertentangan dengan semangat filosofi demokrasi yang dirasakan rakyat.

Kebebasan dan hak rakyat dalam berpolitik dibatasi bahkan dikebiri oleh penguasa. Kelompok oposisi yang sesungguhnya sebagai ‘moral obligation’, kekuatan kontrol sosial diluar sistem justru dipasung. Contoh sederhana ialah kebebasan Pers yang sebetulnya sebagai kekuatan kontrol sekaligus sebagai proses pendidikan politik rakyat yang cukup efektif itu malahan tidak diberi porsi yang wajar. Bahkan yang lebih menyedihkan adalah apabila terdapat ada Pers yang berani kritis terhadap kebijakan pemerintah maka akan mendapatkan akibatnya. Kasus pemberangusan Pers pada masa Orde Baru terjadi sejak tahun 1973/1974, tahun 1977/1978, dan di tahun 1994, ketika itu Majalah Detik, Editor, dan Tempo yang dalam waktu yang bersamaan dicabut pula SIUP-nya. Selain itu, sistem pemilu yang syarat dengan kepentingan politik penguasa. Pendek kata selama pemilu di masa rezim Orde Baru berkuasa, rakyat kecil tak terkecuali kelompok ummat Islam mengalami diskriminasi, marginalisasi politik yang luar biasa. Model pemerintahan otoriter inilah yang pada akhirnya memaksa Jenderal Soeharto harus turun dari singgasana kekuasaan sebelum masa akhir jabatan, melalui gerakan reformasi yang disponsori mahasiswa.

Memasuki era reformasi tampaknya aroma demokrasi mulai muncul bahkan bisa dikatakan mulai pulih dari sakit akibat terkena sihir kekuasaan Orde Baru. Masa transisi pasca Orde Baru dibawah kepemimpinan B.J. Habibie bersama cabinet reformasi pembangunannya benar-benar menghendaki adanya demokratisasi. Paling tidak semangat filosofi dasar negara yang tercantum dalam Undang-Undang Dasar 1945 pasal 1 ayat 2, dan pasal 28-29 ayat 2 merupakan pengejewantahan dari demokrasi dapat terrealisasikan.

Dalam konteks pemilu 2004 silam yang merupakan tonggak sejarah permulaan bangsa Indonesia dalam mempraktekkan demokrasi substansial dengan memilih presiden dan wakil presiden secara langsung lewat satu paket undang-undang. Rakyat Indonesia terutama ummat Islam harus menyadari betapa pentingnya konsolidasi seluruh kekuatan dan rekonsiliasi nasional dalam rangka mengamankan transisi reformasi menuju terwujudnya demokratisasi yang berlandaskan pada semangat keadilan social dan kemanusiaan universal. Dengan demikian, apabila ummat Islam kembali mempraktekkan politik aliran gaya klasik antara NU dan Muhammadiyah, Persis, DDI, serta ormas-ormas Islam lainnya tidak bersatu maka tidak saja kekuatan politik Islam akan kalah tetapi lebih dari itu politik Islam tidak akan mampu memainkan peran secara maksimal dalam proses perwujudan demokratisasi di Indonesia. Artinya, sulit bagi kekuatan ummat Islam untuk tampil sebagai aktor penting dalam proses kebijakan negara.

Disinilah dibutuhkan kesadaran adanya kearifan berpolitik dari kalangan elit-elit politik Islam. Bahwa ummat Islam harus mampu menjadikan momentum pemilu sebagai kesempatan untuk tampil sebagai kekuatan politik yang memiliki daya tawar tinggi pada negara. Fenomena ini terjadi hampir di semua negara yang berpenduduk mayoritas agama apapun karena mereka akan ambil bagian penting dalam lingkaran kekuasaan negara sebagaimana di Amerika Serikat dan Inggris. Ummat Islam Indonesia harus mampu membuktikan bahwa konsep Islam adalah ‘rahmatan lil al alamin’  dalam bingkai negara Pancasila dan UUD 1945. Sejarah perpolitikan Indonesia telah membuktikan bahwa ummat Islam yang merupakan mayoritas dari negeri ini harus menjadi kekuatan politik yang menopang tegaknya negara. Tetapi sangat disayangkan karena dibalik kekuatan ummat Islam selalu diselipi dengan berbagai intrik-intrik politik dari aktor-aktor politik tertentu terutama pada tingkat indufidu yang pada gilirannya Islam menjadi centang perenang. Ummat Islam sekedar dijadikan ‘kuda tunggangan’ para elit politik yang tidak memiliki ‘sens of bilongin’  pada Islam.

Dengan demikian, rakyat dan khususnya ummat Islam Indonesia harus peka dan cerdas didalam memanfaatkan hak politiknya sehingga momentum pemilihan langsung pada pemilihan-pemilihan berikutnya bisa melahirkan pemimpin-pemimpin yang memiliki semangat untuk mentransformasikan demokrasi dan nilai-nilai Islam secara komprehensif. Kebebasan berserikat (freedom of association), kebebasan berkumpul (freedom of assembly), kebebasan menyatakan pendapat secara tertulis dan lisan (freedom of speech), dan yang tak kalah pentingnya ialah kebebasan Pers (freedom of press) yang berperan sebagai check and balancec diluar sistem pemerintah bisa bekerja secara efektif pula. Pada akhirnya sebuah pemerintah baru bisa dikatakan demokratis manakalah derajat demokrasi dapat menempatkan posisi rakyat dalam kerangka pendidikan, hukum, sosial politik, dan budaya yang layak.

Catatan :

Arsip tulisan lawas / Yogyakarta, Juni 2004.

“Tafsir Politik Legislasi dan Konstitusionalitas Bernegara”

Pemakzulan Presiden Di Indonesia:

“Mungkinkah Gerakan Politik Legislasi Sejalan

dengan Metode Konstitusionalitas Bernegara?”

Oleh :Rahman Yasin

(Tenaga Ahli di Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu)

Pemakzulan presiden merupakan sebuah metode pendekatan konstitusional dalam sebuah negara hukum dan demokrasi. Pemakzulan presiden dilakukan dibeberpa negara seperti Filipina, Korea Selatan, Republik Lithuania, dan Jerman, umumnya disebabkan oleh proses politik. Proses politik mempertajam silang perbedaan kepentingan dan memperlebar konflik kekuasaan yang pada gilirannya memasuki wilayah konstitusional. Ketidakseimbangan kekuasaan dalam konsep pembagian kekuasaan antara eksekutif, legislatif, dan yudikatif acapkali menjadi problem politik tersendiri sehingga dalam kondisi tertentu menciptakan kondisi yang memungkinkan dilakukan pemakzulan presiden.

Konstitusi Filipina menentukan presiden bisa dimakzulkan karena terbukti dalam dakwaan antara lain, melanggar konstitusi (culpable of the Constitution), melakukan penghinatan (treason), penyuapan (bribery), gratifikasi (graft), dan korupsi (corruption), tindak pidana berat lainnya (other high crimes) atau pengingkaran terhadap kepercayaan publik (betrayal of public trust).

Buku berjudul Pemakzulan Presiden di Indonesia merupakan karya tulis, Hamdan Zoelva, pemikir intelektual, praktisi hukum, politisi muda yang produktif, dan sekaligus sebagai Hakim Konstitusi yang consen terhadap reformasi sistem hukum di Indonesia. Substansi kajian ilmiah, dan muatan studi perbandingan konsep negara hukum turut memperkayah teori-teori pemakzulan presiden di Indonesia.

Pemakzulan merupakan keputusan politik legislatif namun tetap dalam kerangka legal konstitusional. Ada dua sisi fundamental yang bisa menjelaskan pemakzulan presiden dilakukan oleh lembega parlemen. Pertama, pemakzulan dilihat dari aspek legalitas atau konstitusionalitas dan kedua, pemakzulan ditinjau dari aspek pertanggungjawaban politik secara kelembagaan. Secara legalitas dan konstitusional, dikemukakan Gerhard, kasus pemakzulan di Amerika serikat seringkali melibatkan pertanyaan-pertanyaan konstitusional. Sejarah pemakzulan di Amerika Serikat menunjukan ada 15 orang yang dilakukan impeachment oleh senat, dua diantaranya presiden, seorang senator, seorang Secretary of War, dan sisanya hakim federal.

Terminologi pemakzulan presiden pasca perubahan Undang-Undang Dasar 1945 menjadi lebih tegas dari sisi teknis operasionalisasi konstitusi. Pemakzulan presiden dilakukan oleh legislatif tidak lagi disebabkan karena alasan politis. Artinya, seorang presiden baru bisa dimakzulkan dalam masa jabatannya apabila presiden secara sah, terbukti melakukan pelanggaran berupa penghianatan pada negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, dan perbuatan tercela, atau perbuatan-perbuatan yang menyimpang dari sisi moral, dan presiden akan dimakzulkan ditengah kekuasaannya jika dianggap tidak lagi memenuhi kriteria sebagai presiden.

Pergeseran sistem dari parlementer ke presidensial semakin memperjelas pengaturan pemakzulan presiden dari aspek konstitusional. Sistem presidensil menempatkan posisi presiden semakin kuat secara konstitusional meskipun tingkat kewenangan legislatif dalam konteks check and balances cukup kuat di satu sisi, namun secara politik kemungkinan-kemungkinan proses pemakzulan dilakukan legislatif tidak serta-merta dipicu dengan argumentasi politis. Pemakzulan presiden tetap dimungkinkan apabila presiden dinyatakan secarah sah, terbukti melanggar hukum.

Buku ini setidaknya telah menempatkan Hamdan Zoelva sebagai generasi pertama di Indonesia yang menulis tentang pemakzulan presiden di Indonesia. Konsep pemakzulan presiden sesungguhnya adalah sebuah metode politik konstitusional untuk mencegah praktik konfigurasi politik kekuasaan totaliter rezim dan memperkuat sistem demokrasi modern. Buku ini tidak saja mampu memprovokasi kita secara akademik karena sarat dengan kajian ilmiah, tetapi sangat berkontribusi positif bagi kalangan politisi, praktisi hukum dan tata negara, serta pebirokrat untuk menjadikannya sebagai bahan kajian.

Catatan:

Arsip tulisan hasil resensi Buku Pemakzulan Presiden Di Indonesia,

Karya Dr. Hamdan Zoelva, S.H., MH.

Dimuat di Koran Jakarta, tanggal 05 Oktober 2011.

Paradok Otda

Otonomi Daerah yang Paradok

Oleh :Rahman Yasin

(Tenaga Ahli di Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu)

Salah satu masalah besar yang hampir dihadapi oleh semua negara maju dan berkembang ialah bagaimana mewujudkan pemerintahan yang memiliki kapasitas dan kapabalitas yang memadai. Apabila hasil studi sejumlah para ilmuan sosial politik ini dijadikan referensi maka sebetulnya bisa disimpulkan bahwa hanya negara-negara maju (new state), yang hadir ketika mencairnya warisan sistem kekuasaan kolonialisme Barat di era pertengahan dasawarsa 1940-an atau 1950-an, yang mampu melahirkan apa yang di istilahkan oleh Soemarsaid Moertono sebagai “usaha bina-negara” (statecrafting). Isu ini menjadi tema sentral dalam upaya mealakukan perubahan di tengah masyarakat. Studi tentang otonomi daerah akan memasuki wilayah konsep perencanaan, kebijakan, disertai tindakan otoritatif dari pemerintah. Dalam kerangka itu, maka negara diharapkan mampu melakukan penetrasi terhadap masyarakat yang mencakup kemampuan pemerintah dalam mengatur relasi-relasi sosial, memanfaatkan, dan mengelola sumber daya alam guna kepentingan kesejahteraan rakyat berdasarkan aturan-aturan tertentu.

Dengan melakukan penetrasi secara efektif dan efisien terhadap masyarakat pemerintah diharapkan mampu memainkan peran sosial secara konstruktif dalam memberlakukan otonomi daerah atau desentralisasi. Transformasi kebijakan dalam bentuk konsep menjadi suatu tindakan  yang berimplikasi pada kewenangan dan bersifat mengikat merupakan fenomena langkah yang terjadi di negara-negara berkembang. Dalam konteks ini, meminjam istilah Gunnar Myrdal adalah “soft state” bagi negara-negara dengan kapasitas dan kapabilitas seperti itu.

Dengan demikian, fragmentasi sosial “soft state” sesungguhnya sedang terjadi di negara-negara baru secara signifikan karena dampak langsung dari proses dekolonialisasi. Dalam hal ini logika politik akomodasi, the politics of survival, akan terjadi pada pemerintah. Selain itu kepemimpinan yang terampil, kredibel, dominasi, sentralisasi, dan konsentrasi kekuasaan juga akan mewarnai dinamika politik negara. Persoalan-persoalan inilah yang merupakan suatu fenomena dalam upaya “bina-negara” di negara-negara baru tersebut.

Fenomena ini secara langsung maupun tak langsung akan memberi situasi yang saling mewarnai, bahkan secara dominan, dalam konstruksi kenegaraan dunia ketiga. Dalam proses perkembangan, dislokasi dan fragmentasi sosial ini dibutuhkan stabilitas yang relatif mengharuskan elit nasional melakukan penetrasi politik yang bersentuhan langsung dengan masyarakat. Kebutuhan akan terwujudnya penetrasi politik dari para elit nasional sangat diperlukan sebagaimana yang terjadi di sejarah Abad Pertengahan yakni melalui sebuah mekanisme sentralisasi kekuasaan.

Meskipun diakui bahwa fenomena politik sentralisasi dilihat dari perspektif inheren tidak relatif buruk, karena politik sentralisasi merupakan suatu solusi efektif untuk mengatasi dislokasi politik otoritas. Kerangka politik sentralisasi yang dibangun tidak sekedar untuk mengidentifikasi siapa pemegang otoritas tetapi lebih berorientasi pada materialisasi kekuasaan juga menjadi sangat mungkin. Dengan menggunakan pespektif ini maka negara dan pemerintah akan dapat bekerja.

Namun, yang menarik ialah muncul persoalan baru yang mempertanyakan tingkat sentralisasi itu sendiri. Meski siapapun pemegang rezim tidak bisa menjalankan sentralisasi secara absolut seperti yang terjadi dalam sejarah pemerintahan Perancis sejak masa Richelieu, akan tetapi konsentrasi dan sentralisasi kekuasaan selalu menjadi mitos yang tidak mengenakan bagi pemegang rezim terkait. Persoalan mendasar lain adalah persepsi tentang otoritas yang dimiliki “bawahan” (subordinates) yang bisa mendorong adanya upaya-uapaya untuk mempersoalkan lingkup dan tingkat otoritas antara “bawahan” dan “atasan” (superior).

Dalam konteks itu, maka persoalan mengenai terkonsentrasinya kekuasaan melalui sentralisasi yang melahirkan dominasi intervensi pemerintah pusat terhadap daerah masih terus terjadi. Mesin birokrasi pemerintah masih dibawah kendali pusat. Hal ini bisa dilihat dari perspektif historis, dimana sejak berdirinya Negara Republik Indonesia terlalu banyak memberikan leverage kekuasaan pada pusat. Presiden dan pihak eksekutif lebih banyak menikmati kekuasaan dibanding legislatif dan yudikatif, karena parlemen sekedar sebagai instrumen politik bahkan kepanjangan tangan eksekutif.

Pemerintah yang bersifat executive heavy, tidak saja sentralisasi dalam tataran implementasi kekuasaan tetapi terlegitimasi oleh UUD 1945. Dengan demikian, dianggap imposipol ketika reformasi menuntut di reformulasi kembali terhadap undang-undang dasar pada periode 1957-1959 menjadi tema diskusi untuk memasukan elemen-elemen pergerakan prodemokrasi ke dalam proses penyusunan undang-undang dasar. Hal ini dilatarbelakangi dengan suatu perspektif bahwa tidak sekedar merubah tatanan politik kekuasaan yang selama ini di distribusikan pemerintah ke daerah-daerah yang tidak memenuhi kriteria demokrasi tetapi bagaimana menempatkan sistem politik kekuasaan pusat benar-benar transparan, akuntabel, dan lebih proporsional di setiap cabang-cabang kekuasaan lain.

Meskipun dominasi kekuasaan pemerintah pusat terlegitimasi oleh UUD 1945 yang sentralistik  dan executive-heavy lalu pemerintah tidak memperhatikan persoalan Pemerintahan Daerah, karena secara konstitusi aturan mengenai Pemerintahan Daerah dituangkan dalam UUD 1945 pada pasal 18. Dan meskipun telah diatur dalam UUD 1945 akan tetapi dalam praktek keseharian tidak mudah bagi pemerintah menterjemahkan pasal 18 kedalam bentuk implementasi. Dalam kerangka politik desentralisasi tersebut setidaknya disatu sisi bisa diartikan sebagai political will dari para pendiri Republik dalam merespon politik daerah ditengah situasi konfigurasi politik kekuasaan nasional.

Namun, bila dilihat dari praktek kekuasaan politik pusat, rasanya mustahil untuk mendefenisikan bahwa faktor politik kekuasaan dapat memainkan peran konstruktif dalam memberi arti substansi pasal 18. Tanpa adanya faktor reformasi politik yang menghendaki demokratisasi, melibatkan kepentingan masyarakat dalam amandemen konstitusi maka akan sulit memberi implikasi secara  berkelanjutan kalau faktor keadilan dari pemerintah pusat untuk “melimpahkan” atau “menyerahkan” otoritas kekuasaan secara objektif kepada pemerintahan daerah sebagaimana yang terjadi di negara-negara yang tingkat fluktuasi demokrasinya kuat.

Karena realitas politik di Indonesia, meski demokratisasi sudah berjalan namun hegemoni kekuasaan politik pusat terhadap daerah masih terjadi. Dalam kerangka itu, wacana mengenai dekonsentrasi, desentralisasi tidak didefenisikan secara organik, sehingga makna desentralisasi bukan diartikan sebagai proses pelimpahan atau penyerahan kewenangan otoritas kekuasaan pada daerah tetapi yang terjadi bukanlah “the transference of authority, legislative, judicial or administrative, from a higher level of government to a lower,” tetapi “the mere delegation to a subordinate officer of capacity to act in the name of the superior without a transfer of authority from him.”

Dalam sejarah perjalanan kehidupan berbangsa, desentralisasi kekuasaan sudah diberlakukan sejak masa kolonial sebagaimana yang digambarkan diatas. Walaupun pemerintah kolonial memberlakukan sentralistik lalu bukan berarti pemerintah kolonial Belanda tidak melaksnakan desentralisasi dan dekonsentrasi administratif. Begitu pula yang dilakukan Jepang ketika membagi Hindia Belanda ke dalam tiga komando --- Sumatera, Jawa, dan Madura, serta di daerah-daerah lainnya. Pembagian daerah administratif ini tidak berarti melahirkan reformasi sentralisasi administratif secara total karena kenyataannya potensi intervensi kekuasaan pemerintah kolonial terbuka lebar.

Wacana mengenai desentralisasi dan dekonsentrasi terus berkembang terutama setelah Indonesia merdeka yang disertai prinsip dasar undang-undang. Adapun landasan politik desentralisasi dalam kerangka konstitusi sebagaimana yang disebut diatas yakni pada pasal 18 UUD 1945. Atas dasar itu pula dirumuskan sejumlah peraturan yang hingga melahirkan UU No. 5 Tahun 1974.

Tetapi dalam perjalanannya wacana desentralisasi tidak terkelola secara kompetitif baik di era Soekarno maupun Soeharto sehingga disperse kekuasaan tidak terjadi. Kekuasaan yang lebih terkonsentrasi ke Jakarta, lingkup kekuasaan (space of power) atau kewenangan (space of authority) tetapi tidak ada perubahan yang mendasar. Dalam konteks itu, daerah diberi kesempatan untuk memformulasi peraturan-peraturan daerah sesuai kebutuhan tetapi intervensi pusat dalam menentukan apakah layak tidaknya peraturan yang dilahirkan pemerintah daerah pun masih mewarnai dinamika pemerintahan desentralisasi. 

Desentralisasi kekuasaan juga mengambil berbagai bentuk. Kenyataan yang dihadapi bangsa kita ialah otonomi dan federasi. Beberapa daerah pasca reformasi menuntut untuk memisahkan diri NKRI tetapi hal itu berada diluar konteks dispersion of power. Oleh karena itu, untuk merespon tuntutan tersebut paling tidak menggunakan pendekatan bersifat ad hoc, respon dalam kerangka ini harus diletakan sesuai format yang sudah terlanjur “tersedia”.

                        Pengalaman desentralisasi dan dekonsentrasi yang terkesan politik pusat inilah yang mendorong lahirnya UU No. 22 Tahun 1999 Tentang Otonomi Daerah. Peraturan ini merupakan peraturan baru yang lebih akomodatif baik dilihat dari segi struktur maupun substansi. UU No. 22 Tahun 1999 Tentang Otonomi Daerah ini sebenarnya diharapkan mampu memberikan warna baru terhadap praktek desentralisasi. Harapan ini tidak berlebihan apabila dikaitkan dengan proses pengunduran kepemimpinan nasional rezim Orde Baru yang dianggap otoriter yang mendorong terciptanya liberalisasi dan relaksasi politik.

Dengan demikian, otonomi daerah tidak perlu didefenisi secara eksklusif sehingga peraturan daerah yang dihasilkan pemerintah daerah sejauh tidak bertentangan dengan Undang-Undang maka tidak harus meminta persetujuan pusat.

Dalam konteks itu, maka harus ada aturan-aturan yang mesti dibuat berkaitan dengan otonomi daerah dan hubungannya dengan pemerintah pusat. Sekarang ini aturannya tidak sinkron karena otonomi daerah itu memungkinkan kepala daerahnya dipilih secara demokratis melalui pemilihan langsung. Artinya, kepala daerah mempunyai legitimasi yang solid. Kepala daerah juga hanya bertanggungjawab kepada para pemilih.

Dalam kondisi seperti itu mestinya peraturan yang berkaitan dengan Ketatanegaraan kita harus menghormati posisi seperti itu. Kalau itu terjadi, maka sebetulnya para kepala daerah tidak boleh dipanggil-panggil oleh Menteri Dalam Negeri apalagi ditegur atau diberhentikan.

Karena para kepala daerah memiliki pertanggungjawaban langsung kepada rakyatnya. Jadi, mereka bertanggungjawab pada pemerintah pusat. Dalam konteks ini, maka hubungan mengenai pemerintah pusat dan daerah harus diatur. Otonomi daerah juga sebenarnya melahirkan peraturan-peraturan daerah. Tetapi karena sifatnya otonom maka peraturan daerah juga harus bersifat otonom. Meskipun secara konstitusi peraturan daerah tidak boleh bertentangan dengan Undang-Undang Dasar 1945. tetapi peraturan daerah tidak bisa diatur oleh peraturan Menteri Dalam Negeri. Peraturan daerah tidak boleh dianulir bahkan dibekukan oleh keputusan Menteri Dalam Negeri.

Undang-Undang dan peraturan sekarang dalam prakteknya menunjukkan seperti itu. Setidaknya sudah ada enam belas peraturan daerah yang dianulir atau dibekukan oleh Menteri Dalam Negeri. Aturan-aturan inilah yang membuat tidak sama. Kalau kita ingin menegakan otonomi daerah yang profesional maka relasi antara daerah dan pusat harus diatur. Secara gamblang kalau kita ingin memberlakukan otonomi daerah secara komprehensif maka bentuk negara kita harusnya federal dan bukan kesatuan. Sekarang ini karena sebagian orang merasa alergi dengan sistem federal lalu menganggap NKRI merupakan harga mati. Tetapi sebetulnya yang dimaksudkan dengan NKRI harga mati adalah Pancasila sebagai dasar negara. Kita bisa mempunyai pemerintahan federal tetapi sekaligus memiliki dasar Pancasila. Persoalan inilah yang hingga saat ini tidak sinkron sehingga harus menjadi perhatian pemerintah pusat.

Sebetulnya persoalan ini lebih merupakan apresiasi pemerintah pusat yang merasa karena keuasaan yang dimiliki berkurang sehingga ada semacam sebuah ketakutan dari pemerintah pusat. Sekarang ini sebetulnya kekuasaan pusat pun sudah berkurang. Walaupun menggunakan sistem NKRI tetapi kalau mau memberlakukan otonomi daerah secara profesional maka kekuasaan pusat pasti berkurang. Kenyataan desentralisasi di era reformasi menunjukkan adanya pergeseran kekuasaan pusat ke daerah seperti kementerian-kementerian mulai dikurangi, dana-dana langsung ke daerah-daerah. Maka hal ini harus dipikirkan kembali, apakah bentuk negara NKRI ini cocok dengan otonomi daerah. Hemat saya masa Orde Baru dulu lebih cocok karena sentralistis, maka kepala daerah tidak dipilih tetapi sebetulnya diangkat dan ditentukan oleh presiden. Sedangkan Dewan Perwakilan Daerah (DPRD) hanya mengesahkan saja dan itu tidak ada yang ditolak pemerintah pusat. Resminya dipilih oleh DPRD tetapi tetap saja campur tangan pemerintah pusat sangat kuat.

Sekarang kalau dengan sistem desentralisasi politik otonomi daerah seperti ini jelas susah, karena pada kenyataan para kepala daerah masih takut pada Menteri Dalam Negeri karena bisa ditegur, bahkan bisa dibatalkan. Padahal segala sesuatu yang berurusan dengan pemerintah daerah Menteri Dalam Negeri tidak perlu terlalu jauh ikut campur tangan. Dalam kerangka itu, maka relasi hubungan antara pusat dan daerah harus diatur lagi.

Oleh karena itu, otonomi daerah atau desentralisasi harus dimaknai secara komprehensif. Reformasi birokrasi dan penataan kembali sistem dan perencanaan program pembangunan daerah berbasis kesejahteraan rakyat. Desentralisasi dengan semangat reformasi dan menegakkan demokrasi di tingkat lokal. Dimana pemerintah daerah akan memainkan peran aktif untuk mengambil kebijakan-kebijakan politik yang lebih demokratis, sehingga proses penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan paket UU otonomi daerah mampu melahirkan solusi-solusi atas problematika sosial yang terjadi selama ini.

Catatan:

Arsip Tulisan Artikel Lepas

Jakarta, Juni 2008